全球视野下的“中国个税”: 简单为“上策”-尊龙凯时平台入口
从民间广泛提议到写入政府工作报告,新一轮提高个税起征点的靴子,或将落地。丁磊“晒”了员工账单,董明珠算了家庭教育账,“七年未改”的个税,在壮大的中等收入群体中,有了新的“税收焦虑”,焦点指向公众收入及生活水平。
专家指出,中国个税改革,放在全球化经济背景之下,探究一二,方可看得清,走得远。
个税真能“劫富济贫”?
在世界各国几乎都被视为“良税”的个人所得税,至今已走过200年“千秋岁月”,其“良”在何处,书面作答为调节个人收入、缩小贫富差距、维持社会公平;简言之,“劫富济贫”。国外学者还为它取了一个特别的名字——罗宾汉税。罗宾汉,这位在西方象征着公平正义的“扶贫英雄”,拿来命名“个税”,看起来并不违和。
然而,早期英美征收个税的“第一要义”并非劫富济贫,而是筹措战争资金。据史料记载,1799年的英国,首次出现个人所得税,当时,正值独立战争的第二阶段,英法战争消耗巨大,高收入群体便承担起了“交纳个税”的先头兵。1802年,个税随战争结束而废止,之后开征、停征反反复复,直到1874年才稳定下来;而在美国南北战争时期,北方政府资金短缺,林肯意识到如果不向纳税人征税,军费就难以为继,10%的税率才真正开始实施。显然,这也是战时不得已的选择。
相较于国外,早期中国个人所得税有其“国情特色”使然。直到1950年1月,国务院颁布全国政务实施要则,提出开征14个税种,其中就包含了个人所得税。虽然仅限于“提出”,没有实施,但从那时起,“中国个税”懵懂的探索阶段正式启程。
“以国有经济为主体的背景下,整个国家的财政收入主要来自于国有企业上缴利润,及货物和劳务税收收入,个税并不在其列。”长平经济研究所执行所长王长勇告诉《新民周刊》,由于当时大众对“个税”的认知,被定义为资产阶级剥削劳动人民的一种手段,再加上,个人收入来源比较单一、收入差距不大,个税真正被重视且摆到“台面”开征,仍是这个关键时间点——1980年。
自1980年起,中国个税经历了七次大修,尽管众多专家学者宣称其“顺潮流而动”,但在起征点、专项扣除、分类还是综合征税等问题上,仍未找到一个令征纳双方都满意的“万全之策”。“个税,说到底是平衡社会阶层的收入杠杆,既要能劫富,又要能济贫。”上海金融与法律研究院研究员聂日明强调,社会作为一个整体,如果财富不变,全民生活质量提高,就必须“富人补贴穷人”,但,作为个体的富人,并无义务主动补贴,此时,就要借助政府的转移支付功能来完成这一提升社会整体福利的过程。
不难看出,无论是英国还是美国,在开征个人所得税之初,主要征税对象都是高收入群体。“在美国工薪阶级承当着5%的税负压力,10%的富人贡献着60%以上的个人所得税比重,而最富有的1%的富豪则承当超过30%的联邦税负。”聂日明指出,美国年收入在10万美元以上的群体所缴纳的税款,每年占美国全部个人税收总额的60%,是美国税收的重要来源。
而将“高收入人群”设定为纳税主力,在全球大致相同。2013年,法国将富人税率提高至75%,致众多富人纷纷“出逃”;日本安倍政府也拟将富人最高税率从目前的40%上调至45%;据世界经合组织(oecd)的资料显示,发达国家个人所得税占国家税收总额平均比重达51%。美国根据个人收入“区别对待”,对高收入者多收税,对低收入者少收税甚至不收税,已成为“劫富济贫”的常规玩法。“美国个税规定相当复杂,将各种来源各种类型收入统合在一起,采用一个税率,以家庭为单位综合征收,不仅考虑个人的实际收入,还十分重视家庭其他成员尤其是儿童的因素。” 王长勇表示,美国公民有自由选择申报何种税的权利,但在中国由于“分类征收”无法全面衡量纳税能力的弊端,目前还很难做到公平税负、合理负担。
中美制度的截然不同,很容易导致“劫富济贫”在中国“水土不服”。富人与穷人如何划分、灰色收入及隐形福利如何把握、“劫富”之后又该怎么“济贫”?都需要一套详尽的方法论在中国落地。“如果目的没讲清楚,又做不到,那就尽量税率低一点。”聂日明坦言。
个税其实就是“工薪税”,他们中的“交税主力军”,是整个社会阶层流动较快且压力最大的一群人。统计局数据显示,先富起来的20%的有钱人贡献的赋税不足10%,而多数中低收入者却承担着60%甚至更多的赋税。而对于“工薪族”里的“智慧担当”,比如it行业、金融行业,想要敦促他们引领中国创新“独占鳌头”,就要在税改上“下功夫”,否则不利于中国未来创新。
上海财经大学公共经济与管理学院朱为群教授则认为,不应该简单地把个税放在“贫富层面”来看待。“富人和穷人的概念是相对的,在不同参照物眼里,年收入100万仍可能是一个穷人。”单纯把个税看作一个“劫富济贫”的手段,无形中会把“不和平因素”带入进来,形成对立关系,很容易向“自说自话”“互不团结”的社会割裂中走去。所以,在第七次个税改革“敲定”之前,我们应该找出一个既善待穷人,也能善待富人的税收制度。
38年“富裕史”仍很初级
有人说,一部个税起征点的调整史,就是一部中国人“富起来”的历史。细细思量,这句话有些“本末倒置”,如果没有国民收入的提高,哪里来的个税增加。朱为群教授认为,与其说,这是一部“国民富裕史”,不如说是一部“文明进步史”,也是中国改革开放不断深化的历史。
纵观中国38年的个税调整史,历经七次修正,起征点由800元到3500元,虽取得一定成就,但“双主体”税制结构模式仍处于“跛足”状态。基本上只在征税项目、免征额的增减上做文章,真正涉及税制核心问题上,却鲜有实质性突破与探索。
1980年,改革开放伊始,个人所得税起步,当时费用扣除额标准是800元。征税内容包括工资、薪金所得、经营所得以及其他各类规定的收入和报酬。至于这个标准怎么来的,并未经过论证,而是模仿国外。
“职工平均工资64元,部长工资才300元,收入能达到800元的人,可以说凤毛麟角,真正交得起税的是在华工作的外籍人士,因此国家一年个税收入仅为500万元。”长平经济研究所执行所长王长勇回忆到,当时国内对税改处于“零基础”,连税率都模仿国外标准,比如,欧洲国家是60%,中国就搞了45%。“这个税率表是计划经济背景下的意识形态产物,并未将中国国情的特殊性考虑进去。”
个税雏形制度实施后的第六年,随着改革开放不断深入,国民收入差距急剧扩大,国务院开始针对本国公民个人收入,统一征收个税,纳税扣除额标准调整为400元,而外籍人士的800元扣除标准仍未改变,内外双轨的标准产生。到了1993年,随着市场经济的确立,内外重新统一,国内公民正式开始交个税,但月薪能达到800元的也不过1%上下。但到了2004年,60%的人月薪达到800元以上,至此,借改革开放的“东风”,个税改革驶入快车道。
“90年代,我们专门到美国取经,美国整体虽是综合征收,但它对免税抵扣的设定很复杂,比如,基本生活费用、赡养费用、成果费用及福利津贴,是从个税基数中扣除掉的。”王长勇表示,中国并没有全部照搬,而是采取了“不完全扣除”政策。“2005年,城镇居民月均收入874元,个税起征点第一次从800元调整至1600元。但衡量了国家财政收入情况,在实际操作上,基本生活费扣除不足,养老、育儿压根没考虑,只是在起征点里,有个赡养系数把它统一平均化考虑了。”
即便制度并不“完美”,但此后的中国个税,顺应居民收入攀升的大潮,分别在2007年、2011年进行了密集调整,起征点分别为2000元和3500元。纵观三十年,个税起征点从800元一路提高到3500元,年缴纳额度从2005年的2094.91亿元增长至11966亿元,纳税人从9000多万人减少至3000多万人。尽管,今天的中国经济格局,社会结构根本变化、经济发展迅猛,物价上涨迅速,但起征点一直没有变过。
换句话说,中国个税,只在旧版本上修修补补,距离真正改革还有相当长的距离。据财政部统计,2017年个人所得税同比增18.6%。个税增速连年跑赢人均收入增长,这一方面说明更多中国人富起来了,个税税基不断扩大,同时也在提示:要实现调节收入的初衷,个税税制应该与时俱进。
中国人大网站显示,自6月29日个税修正案征求意见起,一个月来共收到意见数超过13万条。除了提高被称为“个税起征点”的“基本减除费用标准”外,主要内容还包括:工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动性所得首次实行综合征税;首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除等。
北京大学法学院教授刘剑文分析称,这次改革最大意义不在于起征点提高多少,而在于个人所得税征收模式的转变。“始于1980年的分类征收模式,近四十年未变,这一次把工资、劳务、稿酬、特许权使用费等合并在一起,有助于解决不同收入群体在征税过程中纵向、横向不平衡问题,迈出了历史跨越性的一步。”
简单为“上策”
然而,在税改未落定之前,大家关注的焦点可行性,还需反复讨论推敲。
复旦大学经济学院杜莉教授提醒,综合征税在中国个税历史上有过探索。1986年9月,就曾将工资薪金,劳务报酬,承包、转包收入以及财产租赁收入合并为综合收入实行累进课税。“当时没有坚持,自然是遇到问题了,纳税人收入分散,综合计税征管上困难很大。今天的技术手段相比1986年已经改善很多了,但是不是当年的问题就能有效解决了?”
天津财经大学财政学科首席教授李炜光则表示,目前实行综合税制条件成熟,可以参考我国台湾经验,未来设计几种缴税表格,让纳税人按照不同情况选择填写。“台湾综合税制应用已经很成熟。从分类转向综合需要积极推进,否则综合税制改革遥遥无期。”
聂日明表示,虽然综合征收是有益的尝试,但也应避免加重纳税人负担,应警惕国外“会计师充分就业法案”的前车之鉴,避免将多种收入纳入到综合征收并且辅以专项附加扣除。因此,合并后一定要规定标准,哪些收入以什么形式收进来,毕竟收税也需要成本,自查自纠不现实,以中国的现状而言,简单化为“上策”。“复杂容易有漏洞可钻,如果按照房产合并收税,有人会离婚,如果像英国按照窗户收钱,那就会有人盖房子不造窗。”聂日明分析,综合对峙,最终可能改变人的行为,对人的伦理造成冲击。
另外,个税起征点、边际税率、专项费用扣除等,都是此次个税法修正人们关注的重点。有财经媒体统计分析,在个税收入结构中,工资、薪金所得占比,2014年为65.3%。大部分人的主要收入来源,恐怕还是工资薪金等非财产性收入。“起征点很关键,2011年时3500元,相当于现在的7000元,因此,如果税率不下降,起征点应该提高,才能在工薪阶层迎来范围更大、实惠更多的个税抵扣。”聂日明分析。
当然,个税改革,不应仅仅停留在个税一个方面,而是要放在全球化背景下分析,王长勇告诉《新民周刊》,“目前,全球经济结构发生变化,商品经济转为创新经济,知识产权也上升到全球保护层面,宏观趋势的变化,就要求我们必须搞清楚竞争对手在做什么,切勿只守着自己的账本,闭门造车。”
据了解,世界各国的个税制度比较复杂,有综合税制(美国)、累进税制(印度)、单一税制(俄罗斯)、分类综合税制(德国)等。有高福利、高个税的国家,比如:丹麦56.4%,芬兰 54.25%;也有免税国家,比如:百慕大、卡塔尔、科威特。
虽说国情不同,但国外经验也可“拿来主义”。比如,英国个人所得税的计税依据是“应税所得”,是指所得税分类表规定的各种源泉所得,扣除必要费用后加以汇总,再统一扣除生计费用后的余额。包括:基础扣除、抚养扣除、劳动所得扣除、老年人扣除、病残者扣除等。这些扣除项目的金额,按法律规定,每年随物价指数进行调整。从2008 年4月起,英国政府宣布,将个人所得税基本税率从22% 减至20%,为75 年来的最低点。
德国采用的是分类综合所得税制,将应税所得分为7种,其他部分不必纳税。以家庭为单位,由纳税人进行纳税申报,并负法律责任,从而降低逃税漏税的概率;日本《所得税法》规定,纳税者的个人所得税都是规定税率,对于日本境内居住者而言,除固定的工资收入外,稿费、投资分红、受赠、继承、土地和房屋出租等,所有收入都必须纳税。许多日本人尽管年收入相同,但如果抚养子女、需赡养老人的数量不同,需交纳的所得税税款也大为不同。
而一直被国际社会公认拥有比较完善税制的美国,在去年12月2日,迎来了美国自1861年实行以来,30多年来对税法的最大改革,特朗普把个税最高税率从39%下调至25%,部分美国人将享受到“零税收”。个人所得税起征点上调至12000美元。有学者称,特朗普将开启自里根时代以来最大的一场减税潮。
据布鲁金斯税收政策中心,该方案将在10年期间减税11.98万亿美元,美国gdp将增长11%,薪资增长6.5%,还能创造530万个就业岗位。这一税改,显然对美国经济起到很大的推动作用。
但站在全球视角,美国市场的税负降低,如果其他国家不变,逐利的资本自然会选择成本更低的市场进行投资,其他国家就会面临资本流失,投资降低,进而就业面临压力的问题。“这场美国税改影响很大,也在倒逼中国紧跟潮流步伐。”朱为群教授表示。
对于中国个税的未来发展方向,众多专家学者也发表了各自观点。王长勇表示,“美国正往更简化的方向调整,个税说到底,不该承担过多的功能,想在一个点上解决所有的事情,几乎是不可能的。”朱为群教授赞同此观点,中国第七次税改从简单到复杂是必经阶段,未来大方向仍是简单化。
在个税调节收入方面,聂日明支招:“就中国而言,站在财政收支层面,调节收入差距,支出环节比收入环节效率可能更高,界定也更容易。”
“在中国税改制度上,有些学者爱讲求差异化,中国的家庭人口就是421,假如一个制度把80%的人解决了,其余20%就不必再去指定一个特别复杂的方式,这是一个绩效和制度的问题。”王长勇说,按照统计学方差原理,如果三个月就业人员增加十万人,审核人员在每人身上花费半小时,填表时间两到三天,收税成本增加不说,到最后,简单与复杂制度的扣除结果,其实相差无几。
简单为“上策”,这是未来中国个税的方向。